SINTESI DEL PATTO SOCIALE PER LO SVILUPPO E L’OCCUPAZIONE

Premessa

Il Patto sociale per lo sviluppo e l’occupazione dà nuovo impulso, in questo finire degli anni 90, al metodo e alle politiche fissati nelle due intese che, nel decennio, hanno positivamente caratterizzato le relazioni tra governo e parti sociali: il Protocollo del 23 luglio 1993 e il Patto del lavoro del settembre 1996. Con il nuovo accordo la concertazione, che s’intende rafforzare mediante regole certe e trasparenti, dovrà realizzare obiettivi di crescita economica e occupazionale attraverso: • una politica dei redditi praticata sia a livello nazionale che decentrato; • una particolare attenzione per le politiche di sviluppo locale.

Il contenimento dell’inflazione e il controllo del deficit pubblico nel rispetto dei criteri di convergenza determinati dalla partecipazione all’Unione monetaria restano fondamentali. La riduzione della disoccupazione e la promozione dell’occupazione sono possibili infatti solo in presenza di sane politiche macroeconomiche. Governo e parti sociali confermano perciò le due sessioni di politica dei redditi previste nel Protocollo del 1993. L’adesione all’Uem pone però la politica dei redditi in rapporto con le decisioni che si prendono a livello europeo. Decisioni che non riguardano solo le politiche di convergenza macroeconomica ma si estendono anche alle politiche dell’occupazione e del lavoro. Perciò assume nuova importanza la "sessione primaverile di politica dei redditi" al fine di definire interventi per l’occupazione coerenti con la linea guida che la Ue propone annualmente come indirizzi comuni per la definizione dei "piani nazionali di azioni" (NAP) che vengono presentati a giugno di ciascun anno.

Le parti sociali firmatarie dell’accordo parteciperanno con il governo all’elaborazione di tale Piano.

Il conseguimento dell’obiettivo dell’Unione monetaria permette oggi di riproporre il tema di un’iniziativa europea per l’occupazione e lo sviluppo e di attribuire al lavoro una centralità pari a quella assunta negli ultimi anni dal risanamento finanziario. Sotto questo profilo il recente Consiglio europeo di Vienna è stato molto importante. Nel contempo, un diverso atteggiamento dell’Unione nei confronti dei problemi del lavoro sarà reso più agevole dalla diffusione di modelli concertativi in Europa.

Decisiva per il conseguimento degli obiettivi del nuovo patto sarà la trasformazione della pubblica amministrazione avviata con le recenti leggi di riforma. Il Governo proseguirà sulla strada dell’ammodernamento, della semplificazione e dell’innovazione organizzativa, agendo lungo tre direttrici fondamentali: il proseguimento dell’azione di delegificazione, l’assunzione di iniziative per valutare e migliorare la qualità delle regolamentazioni, il completamento della riorganizzazione del sistema amministrativo.

Il nuovo patto, attento in particolar modo al tema delle pari opportunità, disegna un percorso temporale che richiede il pieno rispetto degli impegni assunti da tutte le parti firmatarie. Oltre alle procedure di verifica con le parti sociali, il governo istituirà una sede formale di monitoraggio per controllare l’attuazione di tali impegni; in ragione di ciò l’esecutivo potrà perciò interrompere il corso, mutare l’intensità e/o la destinazione settoriale delle politiche per lo sviluppo e l’occupazione, in particolare delle misure di incentivazione di carattere contributivo e/o fiscale a beneficio delle imprese

La struttura della concertazione sarà così delineata:

- per le materie di politica sociale che comportino un impegno di spesa a carico del bilancio dello Stato, il governo procederà a un confronto preventivo con le parti sociali, stabilendo anche termini temporali per la formulazione di valutazioni ed eventuali proposte correttive;

- per le materie che incidono direttamente sui rapporti tra imprese, dipendenti e rispettive organizzazioni di rappresentanza e non comportino un impegno di spesa a carico del bilancio dello Stato il Governo avvierà pure un confronto preventivo con le parti sociali che esprimeranno le loro posizioni sugli obiettivi generali dell’intervento proposto, di cui terrà conto il Governo.

A confronto avviato, le parti sociali, entro un termine stabilito, possono decidere di disciplinare i contenuti dell’intervento con un loro accordo, che il Governo poi promuoverà e sosterrà nelle sedi parlamentari.

L’iniziativa per l’intervento può anche essere presa congiuntamente dalle parti sociali. La concertazione riguarderà anche la trasposizione delle direttive comunitarie. Il Governo assicurerà una costante informazione e adeguate forme di coinvolgimento delle rappresentanze parlamentari della maggioranza e dell’opposizione in ogni fase della concertazione, in modo da promuovere, nel rispetto delle prerogative del Parlamento, la convergenza tra i risultati della concertazione e la produzione legislativa. In un apposito Protocollo promosso dal Governo saranno concordate le forme e i modi della partecipazione di Regioni, Province e Comuni alla concertazione nazionale nonché i princìpi e le materie di quella territoriale. La concertazione dovrà essere consolidata anche per le politiche sociali e la programmazione negoziata e per quelle relative a specifici settori, in particolare i servizi di pubblica utilità, e dovrà accompagnare il processo di delegificazione e semplificazione normativa.

Per rafforzare la concertazione come metodo di condivisione di obiettivi, il Governo ritiene necessario dare maggiore rilievo alle sedi di verifica e in particolare alla sessione di verifica preventiva prevista in primavera, coincidente con la presentazione da parte del Governo del Documento di programmazione economico-finanziaria e del Piano nazionale d’azione per l’occupazione all’Unione europea. Nella sessione di settembre formeranno oggetto di confronto le misure attuative degli obiettivi concordati, da trasporre nella Finanziaria e negli altri atti della manovra di finanza pubblica.

Il ruolo positivo svolto dal Protocollo del 23 luglio 1993 per il risanamento dell’economia italiana è ormai ampiamente riconosciuto. Non altrettanto positivo è stato invece il bilancio per quanto riguarda il rilancio delle politiche di sviluppo e di crescita dell'occupazione, malgrado anche il Patto per il lavoro del settembre 1996. Anche per ovviare a queste carenze, nel giugno 1998, sono stati istituiti quattro gruppi di lavoro - allargati ai rappresentanti degli Enti locali - con il compito di verificare il sistema degli incentivi e delle convenienze, semplificare le procedure autorizzative, valutare gli strumenti messi in campo per il lavoro (con particolare riferimento alle iniziative per l'emersione ed ai lavori socialmente utili), individuare i punti di raccordo fra le amministrazioni per consentire l'accelerazione ed il miglioramento delle procedure necessarie alla piena utilizzazione dei fondi strutturali europei. Anche sulla base del lavoro svolto da tali gruppi, il Governo si impegna a rafforzare l’iniziativa per il rilancio dello sviluppo e dell’occupazione.

In primo luogo, ci si è mossi in questa direzione introducendo, nel disegno di legge Finanziaria e nei provvedimenti collegati, ipotesi normative coerenti con gli obiettivi sopra indicati ed utili al fine di garantirne il raggiungimento. Ciò premesso, il Governo riconosce come gli impegni assunti nell'ambito del Patto per il lavoro siano, in parte, ancora inevasi e ritiene quindi di doverne garantire il pieno rispetto. Ciò attiene tanto alle modalità dell'intervento pubblico, in particolare nel Mezzogiorno, quanto alla evoluzione delle politiche del lavoro.

Nel campo degli investimenti pubblici, l'impegno del Governo è diretto all’approvazione delle intese istituzionali di programma. Si prevede, in particolare, l’approvazione - entro il 15 febbraio 1999 - delle intese istituzionali di programma e dei primi, relativi, Accordi quadro con le Regioni Lombardia, Toscana, Umbria, Marche e Sardegna; l’approvazione – entro il 30 aprile 1999 – delle intese istituzionali di programma con le restanti sette Regioni meridionali, e nello stesso periodo, l’avvio e lo sviluppo del confronto per la definizione delle intese istituzionali di programma con le restanti regioni.

Sempre nel campo degli investimenti pubblici, il Governo si impegna ad identificare, all’interno delle intese istituzionali di programma, le specifiche opere di completamento e ad allocare – entro il 30 aprile 1999 – le risorse finanziarie di competenza e di cassa con priorità per quelle del decreto sblocca-cantieri collocate nelle aree depresse; ad accelerare l’attuazione del ciclo di programmazione dei fondi strutturali comunitari 1994-1999 al fine di centrare l’obiettivo dell’impiego di almeno il 70 per cento dei fondi erogati entro il 1999 nelle aree dell’obiettivo 1; a concludere - entro il luglio 1999 - con la presentazione della documentazione alla Commissione la prima fase del processo di programmazione per il ciclo di investimenti pubblici da realizzare con i fondi comunitari 2000-2006.

Il Governo si impegna in particolare a realizzare una sede permanente di partenariato con le parti sociali in tema di programmazione e monitoraggio dei fondi strutturali comunitari che sia caratterizzata da operatività e responsabilità delle parti. Occorrerà, infine, completare il quadro normativo introdotto dalla legge "Merloni-ter" per il finanziamento su base "project financing" ed accelerarne l’applicazione attraverso una rapida emanazione del relativo regolamento.

Nel campo della promozione imprenditoriale, l'impegno è quello di una revisione - in sede amministrativa ed entro il gennaio 1999 - delle procedure della programmazione negoziata al fine di accelerare i tempi di approvazione e finanziamento, le modalità di erogazione e la qualificazione delle iniziative. Nello stesso intervallo temporale saranno attivati i contratti di programma per distretto economico e produttivo ed attivate le modifiche imposte ai contratti di programma dall’elevata obsolescenza degli impianti. Nel campo delle politiche del lavoro, il Governo considera essenziale pervenire all’effettiva attuazione della riforma dei servizi per l’impiego entro il primo semestre 1999 sulla base delle leggi regionali nel frattempo approvate.

Sui temi della scuola, della formazione e della ricerca il ritardo accumulato dal nostro Paese è particolarmente grave. Il Governo conferma come suo impegno fondamentale l’organizzazione di un’offerta integrata di istruzione, formazione, ricerca e trasferimento tecnologico. In questo settore è necessario proseguire nel riequilibrio del rapporto fra spesa pubblica e PIL nonché della composizione interna di detto rapporto verso i livelli medi europei. Il Governo si impegna a presentare prima del Documento di Programmazione economico-finanziaria 2000-2002 un Piano pluriennale specifico. Il costante coordinamento delle iniziative volte alla realizzazione di tali obiettivi sarà affidato a un Comitato, istituito presso la Presidenza del Consiglio - a cui parteciperanno i Ministeri interessati, la Conferenza Stato-Regioni e le parti sociali - e a Comitati a livello regionale.

Il governo si impegna a istituire, con una norma del collegato alla Finanziaria 1999, l’obbligo di frequenza ad attività formative da assolvere o nell’ambito del sistema di istruzione scolastica, oppure in quello del sistema di formazione professionale di competenza regionale, o infine in quello dei percorsi di apprendistato. Ciò significa una durata del percorso scolastico e formativo in linea di principio uguale per tutti e che consenta a tutti i giovani di 18 anni di conseguire un diploma di scuola secondaria o la certificazione delle competenze corrispondenti alle professionalità richieste dal mercato del lavoro.

L’istituzione dell’obbligo formativo a 18 anni esige in primo luogo il potenziamento e la qualificazione della formazione base assicurata dalla scuola.

Il Governo si impegna ad attuare gli interventi per il completamento dell’autonomia scolastica; la definizione di un sistema nazionale di valutazione, autonomo e indipendente rispetto all’Amministrazione; l’approvazione del disegno di legge sull’elevamento dell’obbligo scolastico nella prospettiva dell’elevamento della durata dell’obbligo a 10 anni e dell’introduzione dell’obbligo formativo a 18; la rapida ridefinizione del disegno di legge sul riordino dei cicli scolastici; l’impegno per una efficace e innovativa azione per il diritto allo studio.

Il Governo ritiene inoltre che, nel piano pluriennale degli impegni sugli interventi formativi e di ricerca, si debbano prevedere: un piano straordinario per l’edilizia scolastica; il rifinanziamento del piano quadriennale di investimenti nelle tecnologie informatiche; gli investimenti finalizzati ad attivare misure perequative per le istituzioni scolastiche e fortemente incentivanti per il personale; un investimento significativo nella professionalità e nella formazione dei docenti.

I piani di ristrutturazione degli Enti di formazione, definiti dalle Regioni con il coinvolgimento delle parti sociali, e la riqualificazione e riconversione degli operatori, devono rispondere alla necessità di garantire un’offerta formativa coerente con l’obbligo di frequenza fino ai 18 anni.

La formazione per gli apprendisti sarà intensificata ed estesa;

i tirocini formativi saranno estesi in tutti i percorsi di istruzione e formazione, secondo progetti formativi, idonei alla realtà dell’imprenditoria diffusa, concordati tra strutture formative e aziende; le attività di tutoraggio interno alle imprese verranno incentivate.

Per realizzare tutti questi obiettivi Governo e Regioni si impegnano ad assicurare la necessaria offerta formativa da parte delle strutture della formazione professionale e della scuola, integrate fra loro. Il Governo si impegna a promuovere un confronto con le parti sociali al fine del più ampio utilizzo dell’apprendistato.

L’offerta formativa destinata ai giovani e ai lavoratori, occupati e non occupati, deve riqualificarsi e ampliarsi: il Governo si impegna a costruire il nuovo sistema di Formazione Superiore Integrata (FIS) nonché, al suo interno, a sviluppare e consolidare il nuovo canale di Istruzione e Formazione Tecnico-Superiore (IFTS).

La costruzione di questo nuovo canale formativo, la cui sperimentazione e il cui avvio a regime saranno oggetto di concertazione e di confronto tra Governo, Regioni e parti sociali, deve consentire di ampliare ed articolare fortemente l'offerta di formazione per quadri e tecnici a media ed alta professionalità, con forte base culturale e competenze professionali di qualità.

Il Governo si impegna a ricercare tutte le forme e gli strumenti capaci di elevare la partecipazione all’istruzione universitaria, contenere la durata effettiva dei corsi di diploma e di laurea, contrastare l’alto tasso di dispersione, superare la crescente discriminazione sociale negli accessi, aprire l’Università al territorio e assicurare la coerenza dei corsi di studio con le esigenze di nuove professionalità.

Il Governo procederà in tempi rapidi alla costituzione della Fondazione per la formazione continua, e del relativo Fondo, per la realizzazione d’interventi di formazione continua rivolti ai lavoratori dipendenti (operai, impiegati, quadri e dirigenti) e, con risorse specifiche, ai piccoli imprenditori d’imprese artigiane, del commercio e dei servizi.

Inoltre predisporrà un progetto specifico, con le relative risorse, per realizzare un sistema di educazione per gli adulti che prevederà anche il riconoscimento di crediti spendibili nei percorsi di studio e nel mondo del lavoro. A questo scopo saranno destinati 600 miliardi nel ’99 e 500 miliardi annui nel 2000 e 2001. Entro il mese di gennaio ’99, d’intesa con le Regioni e le parti sociali, il Governo presenterà il piano di ripartizione delle risorse - all’interno degli stanziamenti previsti dalla Finanziaria ’99 - tra interventi di formazione continua, apprendistato ed eventuali altri capitoli della formazione professionale.

Il Governo intende sollecitare le parti sociali a concordare meccanismi contrattuali che finalizzano quote di riduzione di orario alla formazione dei lavoratori, attraverso l’utilizzo delle 150 ore, delle banche ore annuali previste dai CCNL e di ulteriori strumenti per consentire ai lavoratori di accedere pienamente alle attività di formazione continua e di educazione degli adulti. Una parte delle risorse del Fondo per la riduzione degli orari sarà destinata al sostegno di tali strumenti.

Governo, Regioni ed Enti locali s’impegnano a riservare quote definite di risorse pubbliche alla formazione dei lavoratori coinvolti nei patti territoriali, contratti d’area, contratti di programma di distretto. Ciò servirà a sostenere i patti formativi territoriali fra istituzioni e parti sociali, finalizzati alla professionalizzazione e all’occupabilità dei lavoratori, sia in funzione della creazione di impresa che dell’inserimento nelle strutture produttive esistenti.

Il Governo intende agevolare interventi formativi congiunti tra regioni del Nord e del Mezzogiorno per favorire trasferimenti di conoscenze tra le diverse aree del Paese.

Il Governo intende integrare le scelte per la formazione con le politiche attive del lavoro. Attraverso il riorientamento delle risorse, il consolidamento della collaborazione con Regioni ed Enti locali, la concertazione con le parti sociali, s’intende realizzare il decentramento disegnato con il decreto legislativo 469/97, e assicurare standards minimi di qualità dei servizi all’impiego. In questo contesto si prevede di realizzare nel primo semestre ’99 il trasferimento del personale degli Uffici Provinciali del Lavoro e delle Agenzie per l’impiego alle Regioni e alle Province.

Il Governo, infine, si impegna a realizzare rapidamente tutte le misure necessarie a raccordare l’attività dei nuovi servizi per l’impiego con gli interventi formativi, consolidare il ruolo di Regioni ed Enti locali per la programmazione dell’offerta formativa, costituire e rafforzare, a livello nazionale e decentrato, le sedi di concertazione sulle politiche formative, incrementare la percentuale del Fondo Sociale Europeo impegnata nelle politiche per l’occupazione, promuovere un’offerta formativa per la valorizzazione dei beni culturali con la creazione di figure professionali per le politiche di management culturale o per le iniziative di marketing legate ai beni culturali.

Scienza e tecnologia costituiscono elementi decisivi per la competitività e la modernizzazione del Paese. Per promuovere una riqualificazione della domanda e dell’offerta di ricerca, il Governo s’impegna ad attivare organismi di coordinamento, di programmazione e di valutazione della politica nazionale della ricerca, razionalizzare il sistema pubblico della ricerca, rivedere gli strumenti di sostegno, favorire l’internazionalizzazione delle iniziative.

Nell’immediato, con l’attivazione delle intese di programma del Ministero dell’Università con CNR ed ENEA, vi sarà l’immissione di circa 1.000 ricercatori nel meridione e lo sblocco di circa 900 miliardi d’investimenti per il sostegno delle iniziative di potenziamento della rete di ricerca nelle aree depresse, all’interno delle attività di programmazione negoziata.

La politica delle risorse umane, in particolare delle pubbliche amministrazioni, rappresenta un elemento centrale della strategia di sviluppo del Mezzogiorno. Formazione, aumento di competenze, riorganizzazione degli uffici saranno al centro delle politiche nazionali e locali. Gli interventi immediatamente avviabili sono pari a circa 230 miliardi.

Le risorse destinate alla formazione dei dipendenti del settore pubblico arriveranno, nel triennio, all’1 per cento del monte salari. Inoltre verrà presentato alle parti sociali, entro aprile ’99, un piano straordinario per la formazione dei dipendenti del settore.

Gli oneri contributivi e fiscali.

Su lavoro e imprese pesano vincoli derivanti da carichi contributivi, legislativi e amministrativi sbilanciati rispetto alla media europea.

Sui vincoli amministrativi, il governo darà piena attuazione alla riforma del sistema d’incentivazione pubblica agli investimenti (dlgs 123/’98), e si alimenterà lo strumento agevolativo della 488/’92, esteso a turismo e commercio.

Per gli aspetti contributivi, la finanziaria ’99 elimina gli oneri impropri sul costo del lavoro con la riduzione dello 0,82%. Il regolamento del governo sugli insediamenti produttivi ha unificato i vari procedimenti amministrativi, istituendo lo sportello unico delle attività produttive e tempi di rilascio delle autorizzazioni più certi e brevi.

In base alla 626/94, governo e parti sociali rivedranno i premi pagati all’Inail dalle imprese, riconsiderandone gli aspetti settoriali e gestionali.

Le parti sono d’accordo sull’opportunità di ridurre il carico contributivo con lo spostamento sulla fiscalità generale di funzioni che afferiscono alla cittadinanza sociale, dalle garanzie di reddito in caso di maternità, agli assegni alle famiglie; il Governo confronterà preventivamente con le parti sociali le modalità e le conseguenze di tale intervento.

La riforma fiscale ridurrà il prelievo sugli utili delle imprese dal 37 al 27% in un decennio. La finanziaria ’99 dà ulteriori incentivi col potenziamento della Dit, che consentirà la riduzione dell'incidenza media effettiva dell'Irpeg. Nel ddl collegato alla finanziaria su "perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale" si elimineranno gli effetti distorsivi della progressività del prelievo Irpef sul reddito d'impresa delle ditte individuali e delle società di persone, rispetto a quelle di capitali.

Nel nuovo contesto dell’Unione monetaria sarà inevitabile una graduale convergenza dei sistemi fiscali degli Stati membri. In prospettiva diverrà necessaria una convergenza dei regimi di tassazione delle imprese, pur mantenendo un certo grado di concorrenza fiscale tra gli Stati. Si ritiene quindi utile la proposta di stabilire un regime comune di definizione della base imponibile che le imprese possano adottare in alternativa a quelli nazionali, mantenendo la fissazione delle aliquote in capo agli Stati membri.

Il governo restituirà i proventi della lotta all’evasione riducendo le imposte dirette. È prevista l’introduzione a regime degli studi di settore e la riforma del ministero delle Finanze, riorganizzando l’amministrazione finanziaria anche attraverso agenzie.

Al fine di mantenere un positivo equilibrio fra i benefici fiscali e contributivi previsti per le imprese e quelli per il lavoro si ridurrà il cuneo fiscale abbassando l’aliquota del 2° scaglione dell’Irpef e operando sulle detrazioni sul lavoro utilizzando le risorse provenienti dal recupero dell’evasione.

Nuove tutele per il lavoro deriveranno anche dalla riforma di alcuni istituti dello stato sociale, come il sistema degli ammortizzatori, oltre che dal riordino del sistema degli ingressi al lavoro.

Il governo è impegnato a promuovere il sistema italiano di certificazione e qualità, a garantire la sicurezza e la certezza del diritto delle imprese sul territorio, col rifinanziamento della legge antiusura, l’approvazione della legge antiracket e l’attuazione del programma "Sicurezza per lo sviluppo" (approvato dall’Ue con 560 mdl).

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